AKP REJİMİNİN İŞLEVSİZLEŞTİRME OPERASYONUYLA BOZDUĞU TEFTİŞ SİSTEMİ (2)

Okurların ilgisi ve önerileri doğrultusunda, konu bütünlüğünü de dikkate alarak, geçen hafta başladığım teftiş konusuna, bu hafta devam ediyorum. Serinin bu bölümünde, kamudaki denetim örgütlenmesinde son 20 yılda yapılan operasyonu ve vahim sonuçlarını anlatacağım. İlk taslakta 2 bölüm olarak kurgulamıştım bu konuyu. Ancak, bütünlüğü bozmamak için iki yazıyı birleştirdim. Bu nedenle yazı biraz uzun oldu.

Bakanlıkların yapısında Teftiş Kurullarını kaldırıp, iç denetim örgütlenmesini getiren ve dış denetimin de kanunla belirlenecek usuller çerçevesinde Sayıştay tarafından yapılmasını öngören 5227 sayılı yasa o dönemde oluşan yoğun muhalefet nedeniyle, dönemin Cumhurbaşkanı tarafından onaylanmadı ve kadük kaldı. (2004)

Bu nedenle, daha önce çıkarılmış olan “5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununu” ile bu planlarını gerçekleştirmeye başladılar. Kanun gerekçesini AB İlerleme Raporunda bulmuşlardı! Bu günlerde güya AB ye posta koyan AKP rejimi, o tarihlerde yapacağı her türlü değişikliği, AB tavsiye kararları ile gerekçelendirerek adeta topluma dayatıyordu.

AB Uyum Sürecinde yazılan tavsiye raporlarından birinde, (2001 yılı) Türkiye deki kamu iç mali kontrol sisteminde kavramsal ve işlevsel eksikliler olduğu; ayrıca şeffaflık, performans denetimi ve mali yönetim gibi alanlarda uluslararası kabul görmüş ilkelerin yeterince uygulanmadığı iddiasıyla! tam üyelik koşulları arasına bu yönde yasal düzenleme yapılması tavsiyesinde bulunulduğu ve bu tavsiye o dönemde IMF den alınacak olan 340 milyon dolarlık kredinin serbest bırakılma şartına da bağlandığı için, 2003 yılında “5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu” çıkarılmıştı. Yasayla birlikte bakanlığın denetim teşkilatı amiyane tabirle hallaç pamuğu gibi atıldı.

Yasanın uygulanması sürecinde, ilk ve en büyük darbeyi Maliye denetim örgütlenmesine ve kadrolarına vurdular.

Yasa ile Maliye Bakanlığı'nın harcamalar üzerindeki gözetim ve denetim yetkisi önemli ölçüde harcamacı kuruluşlara devredilerek, merkezi yönetimin mali sistem üzerindeki mali vesayet denetimi ortadan kaldırıldı. Maliye Müfettişleri, Hesap Uzmanları, Kontrolörler vd. denetim uzmanlarının mevcut yetkileri sınırlandırılarak ve sadece özel hallerde, izne/onaya bağlanarak, bu yetki büyük ölçüde harcamacı kuruluşların iç denetçilerine verildi.

İlk etapta Maliye Bakanlığı'ndaki denetim kadrolarının/unvanlarının tamamı lağvedildi ve bu kadrolarda görev yapan Müfettişler, Başmüfettişler, Hesap Uzmanları, Kontrolörler vb. bütün kadrolarda görev yapanlar, “Vergi Denetmeni” havuzuna dolduruldu. Artık bütün kadro sadece vergileri takip edecekti. Sonradan bu kadroda istihdam ettikleri kendi adamlarına daha fazla maaş verebilmek için unvan değişikliğine giderek, bir kısmını Vergi Müfettişi yaptılar.

Maliye Bakanlığının iskeletini ve üst yönetimini bir yönüyle de ülkenin en güçlü denetim örgütünü oluşturan mevcut Maliye Müfettişleri ile Hesap Uzmanlarının bu operasyona, bildiğim kadarıyla tabi, hiç direnememiş olmaları çok manidardır. Daha sonra anlatacağım üzere, biz THY müfettişleri olarak en azından yürütmenin durdurulması için dava açmıştık.

Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çıkarıldıktan ve mali yapı değiştikten sonra, yönetim yapısı da değişmeye başlamıştı zaten. Diğer bakanlıklarda da varlıklarını ismen koruyabilen, ama etkin bir şekilde çalıştırılmayan Teftiş Kurullarının yanı sıra, iç denetim birimlerinin kurulması çalışmaları giderek hız kazandı. Bu süreçte iç denetçiler, 2006 yılında çıkarılan çalışma usul ve esaslarını düzenleyen yönetmelikle, mali denetim hariç, kamu kurum ve kuruluşlarında hukuka uygunluk ve performans denetimi yapmakta da yetkili kılındılar.

Kadük kalan Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısıyla yapamadığını, ilgili kanunlara ve Anayasaya aykırı Yönetmelikler çıkarmak yoluyla gerçekleştiren AKP rejimi, böylece mevcut Teftiş Kurullarının, sadece şikâyet ve ihbarları (güdümlü olarak ve kontrol altında) araştırıp soruşturan birimlere dönüşmesini sağlamayı amaçlıyordu.

Bakanlıkların kuruluş ve görev esaslarının düzenlendiği 3046 sayılı kanuna göre kurulmuş olan Teftiş Kurulları, özellikle 2011 yılında çıkarılan çok sayıda Kanun Hükmünde Kararnameyle esaslı değişikliklere uğratıldı ve esasen denetim birimi olarak tanımlanan bu kurullar, organizasyonda artık denetim değil, hizmet birimleri olarak sayılmaya başlandı.

Teftiş Kurullarını tamamen kaldıramadılar ama çıkardıkları kararnamelerle 150 yıllık teftiş sistemini bozdular, yapısını dejenere ettiler, tecrübeli kadrolarını dağıttılar.

Süreç içinde bazı bakanlıklarda, Teftiş ve Kontrolörlük birimleri tamamen kaldırıldı. Bazılarındaki “Teftiş Kurulu” unvanının yerine, “Rehberlik, Teftiş ve Denetim Başkanlığı” unvanları kullanılmaya başlandı. Yeni kurulan bakanlıklarda zaten Teftiş ve kontrolörlük birimlerine ver verilmedi. Sadece Adalet, İç İşleri, Dış İşleri vd. birkaç bakanlıkta ve kurumda “Teftiş Kurulu” ismi ve yapılanması muhafaza edildi. Ancak, onların da kadroları büyük ölçüde tasfiye edildi. Çünkü bu kadrolar, kısmen de olsa talimatla rapor yazmayan, itaat etmeyen, daha önemlisi onlardan olmayan müfettiş ve başmüfettişlerden oluşuyordu.

Adı her ne olursa olsun, müfettiş güvencesi ve bağımsızlığını ortadan kaldıran bu yeni denetim yapılanmasında, mensuplarının yaptığı işin denetim olamayacağı, olsa olsa yönetimin içinde (güdümünde) yer alan bir iç kontrol faaliyeti olacağını görmemek mümkün değildi. Sonuç olarak, KHK lerle getirilen bu yapıyla ciddi bir denetim açığı yaratılarak, istenen amaca başarıyla ulaşıldı. Yani başlangıçtaki niyet ve maksat hasıl oldu. Artık, Teftiş Kurullarını tamamen kaldırmaya da gerek kalmamıştı.

Teftiş Kurullarının etkin ve özerk bir şekilde çalıştırılmaması nedeniyle oluşan denetim açığını, kurulan İç Denetim Sistemi kapat/a/madı.

Yasada İç denetim, “kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti” olarak tanımlanmış ve böylece, idarelerin iç işlem ve faaliyetlerine dönük teftiş ve denetim sistemi güya yeniden yapılandırılmıştı.

Kanunun; 63’üncü maddesinde; iç denetimin, iç denetçiler tarafından yapılacağı belirtilerek, 64’üncü maddesinde sayılan: nesnel risk analizlerine dayanarak kamu idarelerinin yönetim ve kontrol yapılarını değerlendirme; malî yönetim ve kontrol süreçlerinin sistem denetimini yapma; harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi yapma; idarenin harcamaları ile malî işlemlere ilişkin karar ve tasarruflarının, amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik planlara ve performans programlarına uygunluğunu denetleme görevlerinin, ilgili idarenin üst yöneticisine bağlı iç denetçilerce yürütüleceği, hükme bağlanmıştı.

Ne kadar süslü laflar! Değil mi?

Ayrıca, Yönetmeliğin 8 inci maddesiyle de iç denetim uygulamalarının kapsamı, 5018 sayılı Kanunla uyumlu olarak; uygunluk denetimi, performans denetimi, mali denetim, sistem denetimi ve bilgi teknolojisi denetimi şeklinde belirlenmişti. Görev ve sorumluluk kapsamı özetle bu şekilde belirlenen iç denetim sistemi için bağımsız ve merkezi bir teşkilatlanmaya da ihtiyaç duyulmuş ve 2004 yılında İDKK (İç Denetim Koordinasyon Kurulu) kurulmuştu.

Ancak, bu yapı bugüne kadar güçlü bir operasyonel ve kurumsal kapasiteye asla kavuşturul/a/madı. Başlangıçta Teftiş Kurullarının yerini alması düşünülen ve özendirilen İç Denetim Kurulları da baştan sakat bir yapılanmayla oluşturulduğu için, KMYK sistemiyle hedeflenen amacın çok uzağında kalındı.

Maksatlı olarak oluşturulan bu ikili yapıda, mevcut durum itibarıyla, birçok kamu idaresinde hem teftiş kurulu hem de iç denetim birimi bulunmakta ve bu durum yetki/görev kargaşasının yanı sıra kaynak israfına da yol açmaktadır.

Kamu denetim sisteminde yapılan bu sözde kapsamlı reform, haliyle mevcut teftiş kurullarının ve kadrolarının direnciyle de karşılaşmış; rol ve sorumlulukların açıkça belirlenmemesi, görev çakışmalarına/çatışmalarına sebebiyet vermiştir. Ama bu durum, bugüne kadar ciddi bir muhalefet ve tepki doğurmamıştır. Toplumun genel tepkisizliğinin bir başka versiyonu olarak.

Asıl vahim sonuç ise, kanun ve diğer mevzuatla sınırları çizilen iç denetim faaliyetlerinin kapsamına disiplin ve ceza soruşturmaları ile kurum dışı denetim, inceleme ve soruşturma faaliyetleri (vergi incelemesi, sosyal sigorta denetimi, özel okulların teftişi, kooperatiflerin denetimi gibi) girmediği için, bu denetimlerin ıskalanması olmuştur.

Güya dış denetimden sorumlu olan Sayıştay’ın faaliyet alanı genişletilmiş ve bu kurum kadro olarak güçlendirilmişti. Ancak, raporları işleme konulmayarak, dış denetim de pasifize edildi.

Anayasanın 160. maddesinde 2005 yılında yapılan değişiklikle birlikte, Sayıştay, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir giderleri ile mallarını TBMM adına denetleme ve sorumluların kesin hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlama işlemlerini yapmakla görevlendirilmişti.

Bu görev kapsamında, Sayıştay kanununda yapılan değişikliklerle kurum yeniden yapılandırılarak, KİT ler, Fonlar, Sosyal Güvenlik Kurumları vb. tüm kamu kurum, kuruluş ve şirketlerini TBMM adına denetleyen BYDK, (Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu) tüm kadrosuyla Sayıştay'a devredildi. Böylece, Devlet Denetleme Kurumu, Başbakanlık Teftiş Kurulu (artık bu da yok) dışındaki bütün teftiş ve denetim kurullarının dış denetim yetkisi Sayıştay'a devredildi.

Aslında Sayıştay tercihi, AKP rejiminin maksatlı siyasi tercihinin bir sonucu olarak da ortaya çıkmıştı. Zira, AKP zihniyeti ülkede mevcut teftiş kadroları (müfettişleri) yönünden bir niyet okuma yaparak, Sayıştay’daki kadro yapısının nispeten daha muhafazakâr olduğunu (ülkücü, islamcı vb.) bu nedenle de kendi siyasetlerine daha yatkın olduklarını varsaymıştı.

Bu çerçevede, kurumdaki daha sonraki kadrolaşmayı da bu ötekileştirmeci ve çarpık zihniyetlerine uygun bir şekilde gerçekleştirerek, sonradan fetöcü olan, yüzlerce nur cemaati mensubunu, daha sonra da ülkücü, tarikatçı vb. tandanslı kişileri Sayıştay’a yerleştirdi.

Bu yandaş kadrolaşmayla dış denetimi ve dolayısıyla sistemi, kendi yaşam tarzlarına, inandıkları dogmalara ve siyasi görüşlerine yatkın olan denetçiler vasıtasıyla kontrol altında tutmayı amaçlamışlardı. Ancak, daha sonraki gelişmeler bu planı yapanların, samimiyetsiz ve sinsi bir hesapla hareket ettiklerini ortaya koyacaktı. Çünkü sürecin devamında, bazı raporlardan rahatsız olduklarında, “bunlar zaten fetöcü” itiraflarını da duyacaktık.

Sonuçta, AKP hükümetleri, zaten yetersiz olan Sayıştay denetimlerinden bile rahatsız oldukları için, yıllardır bu kurumda kadrolaşmak suretiyle oluşturdukları mevcut denetim kadrosuna da güvenemeyip; kurum üzerindeki baskı ve yönlendirmeleri artırarak, denetçilerin yetki ve çalışma alanlarını daraltıp, yazılan raporları da işleme koymayarak, dış denetimi etkisiz hale getirdiler. 

Örnek olarak, Sayıştay’ın DHMİ denetimlerine önceki yazılarımdan birinde değinmiştim.  https://www.airporthaber.com/kose-yazilari/bir-yapisletdevret-mucizesi-uluslararasi-zafer-hava-limani.html

Bu art niyetli düşünce ve strateji bir yana, Aslında, Sayıştay tercihi, bu kurumun kadro yapısı ve pozisyonu itibarıyla da yanlış bir tercihti. İç denetçilerin soruşturma görev ve yetkisi olmadığı için dış denetim organı olarak Sayıştay'ın soruşturma yapacağı şeklinde açıklamalar yapılmıştı. Ancak, mevcut nitelikleri ve görevlendirilmeleri itibarıyla, mali işlemleri ve tabloları denetleyen Sayıştay denetçileri, ayrı bir meslek ve uzmanlık alanı olan soruşturma yapılanmasına ve kadrosuna sahip değillerdi.

Bir araştırmaya göre hali hazırda görev alanı içerisindeki kurum ve kuruluşların işlemlerinin ancak, %13’ünün denetimini yapabilen Sayıştay’ın bu performansına bakınca, kamu gücünün denetim yetkisini ve görevini layıkıyla yerine getirememiş olduğunu açıkça görüyoruz. Zaten başlangıçta murad edilen de bu sonuç bu değil miydi?

Gelinen noktada, yolsuzluklarla mücadeleyi önüne hedef olarak koyduğunu söyleyen/koyması gereken mevcut siyasi iradenin, denetim görevini sınırlandırarak ya da siyasileştirerek bu mücadeleyi yapamayacağı, daha doğrusu yapmak istemediği açıktır.

Sonuç olarak, siyasi etkilerden uzak, uzmanlık temelinde örgütlenmiş Hesap Uzmanlığı ve Maliye Müfettişliği gibi devlet bürokrasisi ile özdeşleşmiş önemli kurulların ortadan kaldırılması ve yerine ikame edilen iç denetim sisteminin etkisizliği bir yana, sadece Sayıştay’a verilen dış denetim görevinin de layıkıyla yerine getirilememiş olması neticesinde, işlevsizleştirme operasyonunun başarıya ulaştığını kesinlikle tespit etmiş oluyoruz.

Hazine ve Maliye Bakanlığı’nda kurulan “Teftiş Başkanlığı” eskiye dönüş mü?

Bu arada, 2018 yılına geldiğimizde, Hazine ve Maliye Bakanlığında, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin kurulmasıyla birlikte, nasıl bir ihtiyaç hissedildiyse, yeni bir teftiş birimi oluşturulduğuna şahit olduk. Adını da, “Teftiş Başkanlığı” koymuşlar. Bu durumda, madem eskiye döneceklerdi, 150 yıllık Teftiş Kurulunu neden kapattıkları sorusu geliyor aklımıza.

Ben şahsen, daha önce belirttiğim üzere, denetimi sadece risk odaklı “rehberlik hizmeti” anlayışına indirgeyen bu sakat zihniyetin temsilcileri, teftişin yerine ikame etmeye çalıştıkları iç denetim yapılanmasının artık yetersiz kaldığını idrak etmiş olamazlar diye düşünüyorum.

 Yani bana göre bu bir “U dönüşü” değil. Demek istediğim, yeni sistemde yandaş kadrolaşma ile oluşturdukları denetim ünitelerini isimlendirirken, yeniden “teftiş” kavramını kullanmaya başlamış olmaları kimseyi yanıltmasın. Önceki yazımda da gayet net bir şekilde belirttiğim üzere, amaçları mevcut yapıyı ve ötekileştirdikleri kadroyu tasfiye etmekti. Bunu başardılar. Asıl maksat hasıl oldu zaten.

Bence bu başkanlığı oluşturmaktaki amaçları eskisi gibi müfettişlik güvencesine ve bağımsızlığına sahip özgün bir kadroyu yeniden oluşturarak gerçek manada teftiş, soruşturma yapmak değil. Bugüne kadar yaptıkları yapacaklarının göstergesi olan bu zihniyetin buradaki yegâne amacı; hem bu konudaki eleştirileri savuşturmak ve hem de yandaşlara kadro ve prestijli unvan vermek gibi duruyor. Umarım yanılırım.

Bir sonraki yazımda, örnek olarak, THY Teftiş kurulundaki yıkıcı süreci anlatacağım. Meramımı tam olarak, o yazıda daha iyi ortaya koyabileceğimi düşünüyorum.